פסק-דין בתיק עת"מ 1633/09

1.         עתירה נגד החלטת משרד הפנים מיום 30.4.06 בדבר פקיעת רישיון ישיבת הקבע של העותר בישראל, ונגד החלטת משרד הפנים מיום 29.7.09 שלא להשיב לעותר את הרישיון.

2.         העותר נולד בירושלים בשנת 1957, וכיום הנו בן 53. בשנת 1976, בהיותו בן 19, נישא לבת דודו, ילידת ואזרחית ארה"ב, ועבר להתגורר עמה בארה"ב. בשנת הגעתו לארה"ב (1976) ניתן לעותר מעמד של תושב קבע בארה"ב (גרין קארד), ובשנת 1981 הוא רכש אזרחות אמריקנית בדרך של התאזרחות. לעותר ואשתו נולדו בארה"ב שישה ילדים. בשנת 2004 נפרד העותר מאשתו, בעקבות סכסוך ביניהם, ובתחילת שנת 2006 חזר לגור בישראל. כיום מתגורר העותר יחד עם אמו האלמנה בדירתה שבירושלים. אשתו וילדיו עודם מתגוררים בארה"ב.

3.         ביום 30.4.06 התייצב העותר בלשכה האזורית של מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים, וביקש לחדש את תעודת הזהות שלו. בו במקום נמסרה לו הודעה בכתב בחתימת סגנית מנהל הלשכה, לפיה הנתונים שבידי משרד הפנים מראים כי רישיון ישיבת הקבע שלו בישראל פקע לאור תקנות 11 ו-11א לתקנות הכניסה לישראל, תשל"ד-1974 (להלן - תקנות הכניסה לישראל), בשל כך ש" קיבלת את האזרחות של מדינת ארה"ב בדרך של התאזרחות". בהמשך ההודעה ניתנה לעותר אפשרות להציג בפני משרד הפנים תוך 45 יום כל טענה וראיה הסותרת את האמור והמראה כי תוקפו של הרישיון לא פקע.

4.         ביום 8.6.06 פנה ב"כ העותר למשרד הפנים בבקשה לביטול הודעת הפקיעה. נטען כי העותר מתגורר בירושלים שנים רבות ומחזיק בדרכון האמריקני עוד לפני שנת 1980. ביום 24.7.06 הודיע משרד הפנים לב"כ העותר כי הערר נדחה לנוכח העובדה שהעותר רכש אזרחות של מדינה אחרת ושהה מחוץ לישראל למעלה משבע שנים. ביום 7.8.06, במענה למכתב נוסף מאת ב"כ העותר, הודיע לו משרד הפנים כי על העותר להגיש בקשה לרישיון ישיבת קבע בישראל.

5.         בחלוף קרוב לשלוש שנים, ביום 24.6.09, הגיש העותר בקשה לרישיון ישיבת קבע בישראל, וצירף אליה מכתב מאותו היום מאת בא-כוחו. במכתב - אותו ראה משרד הפנים כערר - התבקשה החזרת תושבות הקבע של העותר, ולחלופין - הענקת מעמד ארעי מסוג א/5 לתקופת מבחן שלאחריה תושב לו התושבות הקבועה. לפי הנטען שם, לא היה מקום להפקעת התושבות בשנת 2006, זמן כה רב לאחר קבלת האזרחות האמריקנית בתחילת שנות ה-80, כאשר במהלך כל אותן שנים הוענקו לעותר אשרות חוזר; באמצע שנות ה-90 הוא התגורר בישראל ברציפות כשנתיים; בשנת 1995 משרד הפנים אף חידש את תעודת הזהות שלו חרף ידיעתו כי הוא מחזיק בדרכון של ארה"ב; ועד אז העותר נהג להיכנס לישראל באמצעות דרכון זה. עוד נטען במכתב כי תקנות 11(ג) ו-11א לתקנות הכניסה לישראל, אשר מכוחן הופקעה התושבות, טרם היו קיימות בשנים בהן העותר קיבל בארה"ב את רישיון ישיבת הקבע ואת האזרחות.

6.         בעקבות מכתב זה זומן העותר לשימוע במשרד הפנים ביום 29.7.09. בשימוע מסר כי לאחר הגעתו לארה"ב עבד בחברת "פורד" במשך שמונה שנים, ובהמשך בסופרמרקט. בשנת 1993 עבר יחד עם אשתו וילדיו לגור בישראל, אולם הללו סירבו להמשיך לחיות בארץ, דבר שהוביל לחיכוכים רבים בינם לבין העותר. בסופו של דבר שבו האישה והילדים לארה"ב, והעותר עבר לירדן, הקים שם עסק, ושהה בירדן עד שנת 1997, בה חיסל את העסק וחזר לעבוד בארה"ב. משהחמירו הבעיות בינו לבין אשתו וילדיו, נפרד מאשתו (אך לא התגרש ממנה) ושב בשנת 2005 לישראל, בה נולד ואותה הוא אוהב. לדברי העותר, הוא אינו אוהב את ארה"ב, ואילו אשתו אינה מוכנה בשום אופן לחיות בישראל. בשנת 2008 הגיעו בני משפחתו לישראל וניסו לשכנע אותו לחזור לארה"ב, אך הוא סירב. עוד טען העותר כי הקפיד לבקר בישראל במהלך כל השנים.

7.         לאחר השימוע החליט משרד הפנים ביום 29.7.09 לדחות את עררו של העותר. ההחלטה נומקה בכך שהעותר היגר מישראל למשך 30 שנה, רכש אזרחות אמריקנית, הקים תא משפחתי בארה"ב, וניהל שם מרכז חיים מלא. כן נדחו טענות העותר כי קיבל במהלך השנים אשרות חוזר וכי דיווח על הדרכון האמריקני שברשותו עת חודשה תעודת הזהות שלו בשנת 1995. הוסף כי ביום 16.2.83 העותר נכנס לישראל לביקור, ונשלח על ידי ביקורת הגבולות לבדיקת מעמדו במשרד הפנים, לאחר שהתברר כי הוא מחזיק גם בתעודת זהות, אולם העותר לא התייצב לאותה בדיקה.

8.         העותר תוקף את החלטת משרד הפנים ברמה העובדתית וברמה המשפטית. ברמה העובדתית טוען העותר כי מאז שקיבל את האזרחות האמריקנית בשנת 1981 ועד לשנת 1994, ביקר בישראל מידי שנה או שנתיים למשך חודש, ובכל אותם ביקורים נכנס ארצה באמצעות דרכונו האמריקני. באחד הדרכונים, שנשמר אצלו במקרה, הוטבעה חותמת ביקורת הגבולות על כניסתו לישראל ביום 16.2.83, ונרשם לצד החותמת בכתב יד כי הוא " בעל ת. מעבר ישראלית". העותר מכחיש את טענת משרד הפנים כי בכניסתו זאת זומן להתייצב במשרד הפנים. הא ראיה, שבחלוף 12 שנה, ביום 10.8.95, חידש משרד הפנים את תעודת הזהות שלו למרות שידע כי הוא מחזיק בדרכון אמריקני ולמרות שהעתק מהעמוד הראשון של הדרכון נמסר על ידי העותר לנציג המשרד. מאז שנת 1997 (בה עזב העותר שוב את ישראל לאחר מגוריו בה עם אשתו וילדיו כשנתיים) ועד שנת 2005, הוא נכנס לישראל לעתים באמצעות הדרכון האמריקני ולעתים באמצעות כרטיס יוצא שהנפיק משרד הפנים. אחד מאותם כרטיסים (מיום 31.1.03) צורף לעתירה. מאז חזרתו ארצה בחודש ינואר 2006 לא יצא העותר כלל מישראל והנו מקיים בה מרכז חיים מלא.

לטענת העותר - ובזאת הגענו לרמה המשפטית - הימנעות משרד הפנים מהפקעת רישיון ישיבת הקבע שלו במהלך השנים הרבות בהן נכנס לישראל ובהן היה ידוע למשרד הפנים כי הוא בעל דרכון אמריקני, לא כל שכן חידוש תעודת הזהות הישראלית שלו בשנת 1995 חרף ידיעה זו, מלמדים כי משרד הפנים הכיר בכך שרכישת האזרחות הזרה אינה מאפשרת את הפקעת התושבות. זאת מאחר שאותה אזרחות נרכשה בשנת 1981, חמש שנים לפני שנקבעה בשנת 1985 בתקנה 11א(3) לתקנות הכניסה לישראל החזקה הרואה בקבלת אזרחות של מדינה זרה השתקעות מחוץ לישראל שיש בה להוביל לפקיעת התושבות הישראלית, ובהינתן הכלל השולל החלה רטרואקטיבית של חקיקה הפוגעת בזכות קנויה. ממילא לא היה רשאי משרד הפנים לשנות את עמדתו העקבית ולהודיע ביום 30.4.06, בעקבות פניית העותר אליו, כי תושבותו פקעה כתוצאה מרכישת האזרחות הזרה. העותר מוסיף וטוען כי משרד הפנים חייב היה לדבוק בנימוק היחיד שניתן על ידו להפקעת התושבות בהודעה הנזכרת, היינו: קבלת האזרחות של ארה"ב, ולא היה רשאי להוסיף בהחלטה מיום 29.7.09 הדוחה את הערר טעם חדש לפקיעה, הנעוץ במגורי העותר מחוץ לישראל במשך 30 שנה. זאת ועוד, טעם כבוש זה אינו נכון עובדתית בשים לב למגורי העותר ומשפחתו בישראל כשנתיים רצופות באמצע שנות ה-90, במהלכן משרד הפנים אף חידש את תעודת הזהות שלו לאחר שבחן את זיקותיו לישראל, ועל ידי כך "איפס" את התקופה ממנה מתחיל מנין זמן שהיית העותר מחוץ לישראל. לכך מצטרפת העובדה שהעותר רכש את מעמד הקבע בישראל מכוח לידתו בירושלים והתפקדותו במפקד האוכלוסין בשנת 1967, להבדיל ממי שהיגר לישראל, מה עוד שבירושלים מתגוררים כל אחיו ואחיותיו. לחלופין טוען העותר כי היה על משרד הפנים להשיב לו את התושבות בהתאם לנוהל שנקבע ב"תצהיר שרנסקי" (להלן - נוהל שרנסקי), שכן הוא מתגורר ברציפות בישראל זה למעלה מארבע שנים, כפל הזמן המספיק לפי הנוהל להשבת תושבות שפקעה, ואף מוכן לוותר על האזרחות האמריקנית ולהסתפק לעת הזאת בתושבות ישראלית ארעית תוך התחייבות שלא לצאת מישראל למשך תקופת מבחן שיקבע משרד הפנים.

9.         המשיב סבור כי יש לדחות את העתירה על הסף בשל השיהוי בהגשתה קרוב לשלוש שנים לאחר שנדחה עררו הראשון של העותר על ההחלטה מיום 30.4.06. לגוף הענין טוען המשיב כי על פי ההלכה, השתקעותו של תושב ישראל במדינה בחו"ל גורמת לביטול רישיון ישיבת הקבע מעצמו, בלא צורך במעשה ביטול פורמאלי, ואין היא מוגבלת לנסיבות המנויות בתקנה 11א לתקנות הכניסה לישראל. לפיכך, עזיבת העותר את הארץ לתקופה המתקרבת ל-30 שנה ומגוריו כל אותן שנים בחו"ל עם אשתו וילדיו, הפקיעו מאליהם את תושבותו הישראלית. כך במיוחד משעה שהעותר רכש את אזרחות המדינה אליה עקר, ובפעמים הספורות עד שנת 1993 בהן נכנס לישראל עשה זאת באמצעות דרכונו האמריקני וקבלת אשרת תייר, ולא כתושב ישראל באמצעות כרטיס יוצא ואשרת חוזר. פקיעה זו נובעת ממציאות החיים של העותר ולא מתקנה 11א, כך שהיא התרחשה אף קודם להתקנת התקנה. על כל פנים, יש במציאות חיים זו למנוע מהעותר לסתור את חזקת השתקעותו בחו"ל הנלמדת ממכלול הנתונים. אמנם החל משנת 1997 העותר קיבל כרטיס יוצא ואשרת חוזר בעת יציאותיו מישראל דרך גשר אלנבי. אולם אשרות אלה לא ניתנו על גבי דרכונו האמריקני, ואלמלא הסתיר העותר באותן הזדמנויות ממשרד הפנים את החזקתו באזרחות ארה"ב, האשרות לא היו ניתנות ותושבותו הייתה מופקעת מוקדם יותר. המשיב טוען כי בתיקו של העותר אין מידע לפיו הוא הציג בשנת 1995 את דרכונו האמריקני עת חודשה תעודת הזהות שלו, וגם בערר הראשון אותו הגיש על הודעת הפקיעה בסמוך לאחר נתינתה בשנת 2006 לא נטען על ידו כדבר הזה. מאחר שבשנים הרלוונטיות לא התקיים קישור בין ביקורת הגבולות לבין משרד הפנים, לא היה המשיב ער לכך שהעותר נכנס לישראל באמצעות דרכונו הזר, ולפיכך חידש לו את תעודת הזהות ונתן לו כרטיס יוצא ואשרת חוזר. בשנת 2006 ביצע המשיב פעולה של קישור בין זהויות, ואז נודע לו לראשונה כי העותר נכנס לישראל מספר פעמים באמצעות דרכונו הזר. אז גם נודע למשיב לראשונה כי העותר רכש אזרחות של ארה"ב. זאת ועוד, העותר המשיך בהשתקעותו בחו"ל גם לאחר שחודשה תעודת הזהות שלו בשנת 1995. על הטענה בדבר הוספת עילת פקיעה בהחלטה מיום 29.7.09 מגיב המשיב כי אותה החלטה לא עסקה בפקיעת הרישיון, לגביה ניתנה כבר החלטתו בשנת 2006 שנגדה לא עתר העותר, אלא בבקשת העותר מיום 24.6.09 להשיב לו את תושבותו. דחיית בקשה זו להשבת התושבות היא זו שנומקה בין היתר במגוריו של העותר בחו"ל במשך כ-30 שנה. לטענת המשיב, העותר אינו זכאי להשבת התושבות מאחר ששהותו בישראל מאז קבלת ההודעה על פקיעת התושבות נעשתה בניגוד לחוק, ואילו נוהל שרנסקי אינו חל במקרה שבו פקיעת התושבות מתבססת על רכישת מעמד במדינה זרה.

10.       דין העתירה להתקבל באופן חלקי, במובן זה שיש להורות למשיב להתחיל בתהליך בחינה הדרגתי של אפשרות החזרת התושבות הישראלית לעותר. זכאותו של העותר לסעד זה קיימת גם אם תאמר שהוא לא גילה למשרד הפנים עובר לחידוש תעודת הזהות שלו ביום 10.8.95 כי בידיו אזרחות אמריקנית. לפיכך אין צורך להכריע במסגרת הנוכחית במחלוקת העובדתית שנתגלתה בין הצדדים בנקודה זאת.

11.       אנמק תחילה מדוע לא ראיתי מקום להתערב בהודעת הפקיעה מיום 30.4.06. הודעה זו נמסרה לעותר בו ביום. ערר שהגיש העותר על ההודעה ביום 8.6.06 נדחה ביום 24.7.06. נגד החלטות אלה לא הגיש העותר עתירה. עתירתו הוגשה רק ביום 16.8.09, בחלוף למעלה משלוש שנים מההחלטה שדחתה את עררו. העתירה הוגשה בעקבות החלטת משרד הפנים מיום 29.7.09. החלטה זו ניתנה לגבי מכתבו של ב"כ העותר מיום 24.6.09 שכותרתו: " החזרת תושבותו של מר עזיז תאיה... או מתן מעמד ארעי (א/5) בתומו תושב לו תושבות הקבע שלו". כך ולא יותר. הנה כי כן, העותר השלים למעשה עם ההודעה על פקיעת תושבותו, ולפיכך המתין שלוש שנים על מנת שתימלא התקופה בה יוכל לבקש את החזרת התושבות לפי נוהל שרנסקי, הקובע בסעיף 3(א):

" מי שהעתיק את מרכז חייו אל מחוץ לישראל מעל ל-7 שנים, ולפיכך על פי הדין פקע רשיונו לישיבת קבע בישראל, ומשרד הפנים הודיע לו על פקיעת רשיונו לישיבת קבע, או נגרע מקובץ מרשם האוכלוסין עקב כך, וביקר בישראל בתקופת תוקפו של כרטיס היוצא שהיה ברשותו, ומתגורר בישראל שנתיים לפחות, יראה אותו שר הפנים כמי שקיבל רשיון ישיבת קבע בישראל מיום חזרתו, וזאת במידה ויבקש לרשום אותו מחדש במרשם האוכלוסין".                                                                        

אכן, הסעדים המבוקשים בפתח העתירה אינם ביטול הודעת הפקיעה אלא השבת תושבות הקבע של העותר, ולחלופין - הענקת מעמד הדרגתי לעותר בישראל לתקופת מבחן שבסיומה תישקל השבת התושבות. כפי שמסביר בצדק העותר (בסעיפים 18-15 לתגובתו מיום 7.1.10), עתירתו אינה נגועה בשיהוי משום שהוא המתין למועד בו יוכל להגיש בקשה להשבת התושבות על פי נוהל שרנסקי, אותה לא יכול היה להגיש בשנת 2006 סמוך לאחר מתן ההודעה על פקיעת התושבות. דברים נכוחים, אלא שהם פועלים לשני הכיוונים: יש בהם להוביל לדחיית טענת השיהוי, אך גם להגבלת העתירה לדרישה להשבת הרישיון, דרישה המניחה כי ההודעה על פקיעתו ניתנה כדין.

12.       חרף העובדה שמכתבו של ב"כ העותר מיום 24.6.09 התייחס במפגיע לדרישה להחזרת התושבות, החלטת משרד הפנים בבקשה זו מיום 29.7.09 מנמקת מדוע הוחלט שלא לבטל את הודעת הפקיעה. הדרישה להחזרת התושבות לא זכתה בהחלטה להתייחסות, למרות שכבר ביום 7.8.06 כתב משרד הפנים לב"כ העותר כי עליו " להגיש בקשה לרישיון ישיבת קבע", ולמרות שמכתב ב"כ העותר מיום 24.6.09 הומצא למשרד הפנים יחד עם בקשה של העותר מאותו היום לקבלת רישיון לישיבת קבע בישראל. אכן, " משפקע רישיונו לישיבת קבע יכול העותר לכאורה - אילו חפץ לשוב ולהתיישב בירושלים - לבקש לחדש את רישיונו" (בג"ץ 7952/96 בוסתאני נ' שר הפנים, מיום 31.12.96, בפסקה 8). התייחסות המשיב לבקשת העותר להחזרת התושבות, שאינה אלא בקשה לקבלת רישיון חדש לישיבת קבע, ניתנה לראשונה בכתב התשובה לעתירה. שם נטען כי העותר אינו זכאי להשבת התושבות לפי נוהל שרנסקי מאחר שנוהל זה אינו חל מקום בו ההחלטה על פקיעת התושבות נסמכת על רכישת מעמד במדינה זרה, ומאחר שהעותר קבע יחד עם אשתו את מקום מושבם בארה"ב למשך כ-30 שנה, שם נולדו כל ילדיהם שהנם חסרי מעמד בישראל ומתגוררים בארה"ב עד היום.

13.       שני חלקי ההנמקה מעוררים קושי של ממש. החלק הראשון נתלה באמור בסעיף 3(ג) לנוהל שרנסקי:

" אין באמור לעיל, כדי לגרוע מהוראות הדין בכל הנוגע להתאזרחות ולרכישת רשיון ישיבת קבע מחוץ לישראל, ומשיקול דעת משרד הפנים בנוגע ליישומן, לאור נסיבותיו האישיות ומכלול זיקותיו של הפונה".

על הוראה זו נאמר בעע"מ 5829/05 דארי נ' משרד הפנים (מיום 20.9.07, בפסקה 12):

" הנוהל קובע מפורשות כי הוא אינו חל על מקרים בהם קיבל תושב הקבע אזרחות או רישיון לישיבת קבע של מדינה אחרת. אכן, רכישת אזרחות או רישיון לישיבת קבע במדינה אחרת הינה אינדיקציה חזקה לקביעת מרכז חיים באותה המדינה".